Das Bundesverfassungsgericht hat sich in einem aktuellen Beschluss vom 06.02.2019 – 1 BvQ 4/19 – mit dem Gesetz zur Vorbereitung eines registergestützten Zensus einschließlich einer Gebäude- und Wohnungszählung 2021 (Zensusvorbereitungsgesetz 2021 – ZensVorbG 2021) befasst. Der Antragsteller berief sich im Rahmen eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung auf sein Recht auf informationelle Selbstbestimmung.

Das Bundesverfassungsgericht hat im Beschluss eine bemerkenswerte Aussage fallen lassen.

1. Hintergrund zum Zensus 2021 (Volkszählung)

Die EU hat mit der Verordnung (EG) Nr. 763/2008 die Mitgliedstaaten verpflichtet, alle zehn Jahre eine Volks-, Gebäude- und Wohnungszählung durchzuführen. Deutschland ist danach verpflichtet, für die Volkszählung 2021 der EU statistische Daten zu übermitteln. Das Bundesministerium des Innern hat mit Zensusvorbereitungsgesetz 2021 die rechtlichen Voraussetzungen für die Vorbereitung des Zensus 2021 geschaffen. Die Einzelheiten werden in einem weiteren für Mitte 2019 erwarteten Gesetz geregelt.

Der Zensus 2021 wird auch Vermieter betreffen. So sind dann beispielsweise Auskünfte zu Vor- und Nachnamen von bis zu zwei Bewohnern der Mietwohnung, welche Personen an einer Anschrift in welchen Wohnverhältnissen (d.h. Wohnfläche, Zahl der Räume) leben, Gebäudemerkmale (Gebäudeart, Eigentumsverhältnisse, Gebäudetyp, Baujahr, Anzahl der Wohnungen, Heizungsart) sowie Wohnungsmerkmale (Nutzungsart, Wohnungsfläche, Anzahl der Räume) zu übermitteln.

§9a Zensusvorbereitungsgesetzes 2021 sieht eine zentrale Erfassung, Speicherung und Verarbeitung nicht anonymisierter Meldedaten aller zum 13.01.2019 gemeldeter Personen durch das Statistische Bundesamt vor. Zur Prüfung der Übermittlungswege und der Qualität der hierfür zu übermittelnden Daten aus den Melderegistern sowie zum Test und zur Weiterentwicklung der Programme für die Durchführung des Zensus 2021 übermitteln die nach Landesrecht für das Meldewesen zuständigen Stellen den statistischen Ämtern der Länder zum Stichtag 13.01.2019 elektronisch Daten.

Die Daten sind nicht anonymisiert. Sie umfassen neben Name, Anschrift, Geschlecht, Staatsangehörigkeit und Familienstand auch die Zugehörigkeit zu Religionsgesellschaften. Es ist die Speicherung von bis zu zwei Jahren nach dem Stichtag vorgesehen. Eine Verarbeitung zu anderen Zwecken als zur Prüfung von Übermittlungswegen, Datenqualität, Test und Weiterentwicklung ist ausgeschlossen.

2. Sachverhalt zur Entscheidung

Die Gesellschaft für Freiheitsrechte aus Berlin (GFF) stellte beim Bundesverfassungsgericht einen Eilantrag mit dem Ziel, die Übermittlung personenbezogener Daten an das Statistische Bundesamt zur Vorbereitung des Zensus 2021 außer Kraft zu setzen.

Die GFF ist der Ansicht, dass es überflüssig sei, für einen bloßen Test die Meldedaten von über 82 Millionen Menschen in Deutschland an einer Stelle zusammenführen. Der Gesetzgeber ignoriere das erhebliche Risiko, dass sich Angreifer Zugang zu diesem gigantischen Datenschatz verschaffen.

Vorm Bundesverfassungsgericht wurde die Verletzung des Rechts der informationellen Selbstbestimmung nach Art. 2 I i.V.m. Art. 1 I Grundgesetz geltend gemacht. Die Übermittlung nicht anonymisierter Daten lasse Rückschlüsse auf den Kernbereich der privaten Lebensführung zu, was außer Verhältnis zum Nutzen einer Erprobung und Optimierung der bereits weitgehend erprobten Übermittlungswege und Programme zulasse. Der Zweck der Übermittlung lasse sich durch nicht anonymisierte Stichproben in geringem Umfang erreichen.

3. Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts

Das Gericht lehnte den Antrag ab. Die bei der gebotenen Folgenabwägung im Rahmen einer einstweiligen Anordnung zu beachtenden Nachteile durch die testweise Datenübermittlung würden nicht die Vorteile überwiegen, die der Gesetzgeber einer guten Vorbereitung der Durchführung des Zensus 2021 beilegen durfte.

Da die Aussetzung des Vollzugs eines Gesetzes begehrt wurde, war vom Bundesverfassungsgericht wegen des Eingriffs in die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers ein besonders strenger Maßstab an die Folgenabwägung anzulegen.

Es führte aus, dass angesichts der eng begrenzten Verwendungszwecke und der strengen Vorgaben der Geheimhaltung der Nachteil einer möglicherweise unverhältnismäßigen Speicherung nicht das Interesse überwiege, durch einen Testlauf eine reibungslose Durchführung des Zensus 2021 zu ermöglichen.

Die Behörden dürften die Daten nur zur Vorbereitung der Volkszählung nutzen. An den Inhalt der Daten dürfen sie hierfür nicht anknüpfen und sie hätten daran auch kein Interesse. Der Vortrag des Bundesministeriums des Innern, dass der Probedurchlauf mit nicht anonymisierten Daten aller Meldebehörden erforderlich sei, um die Qualität der Merkmale und der Programme effektiv überprüfen zu können, sei plausibel.ortant;}”]

4. Indirekter Hinweis des Bundesverfassungsgerichts

Das Bundesverfassungsgericht hat im Beschluss bemerkenswerterweise ausgeführt:

„Eine gegebenenfalls noch zu erhebende Verfassungsbeschwerde wäre nach derzeitigem Erkenntnisstand nicht offensichtlich unzulässig oder unbegründet.“

Es führt hierzu aus, dass schon im Gesetzgebungsverfahren umstritten geblieben ist, ob und in welchem Umfang eine zentrale Analyse und Speicherung der nicht anonymisierten oder pseudonymisierten Meldedaten zum Zweck der Erreichung der mit der Pilotdatenlieferung verfolgten Zwecke erforderlich sei.

Selbst der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und Informationsfreiheit hatte bis zuletzt Bedenken gegenüber der Verwendung von Klardaten im Testdurchlauf, während das Bundesministerium des Innern diese als zur Erreichung der Gesetzeszwecke unerlässlich ansieht.

Das Gericht wies sogar daraufhin, dass im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde die Frage zu stellen sein wird, ob die vom Gesetzgeber verfolgten Zwecke auch durch eine in Umfang, Form oder begrenzte Datenübermittlung und -speicherung gleichermaßen erreicht werden könnten. Es würde dann auch zu fragen sein, welcher Mehrwert einer Verwendung der vollständigen Echtdaten im Vergleich zu einer begrenzteren Datenübermittlung zukomme und ob dieser in einem angemessenen Verhältnis zum Eingriffsgewicht stehe.

Diese Ausführungen sind beachtlich. Das Bundesverfassungsgericht gibt damit zu verstehen, dass es selbst erhebliche Bedenken gegen Form und Umfang der Datenübermittlung im Rahmen des Zensusvorbereitungsgesetzes hat. Offensichtlich sind nach Ansicht des Gerichts vom Gesetzgeber noch nicht alle Fragen geklärt.

5. Ausblick

Fraglich bleibt daher, wie das Gericht bei einer Verfassungsbeschwerde entscheiden würde, jedoch auch, ob der Gesetzgeber bei dem erwartenden und die Einzelheiten regelnden Zensusgesetz 2021 die Vorgaben des Grundgesetzes und des Datenschutzes ausreichend beachtet.

Das zu erwartende Zensusgesetz 2021 und das Zensusvorbereitungsgesetz zeigen, dass die datenschutzrechtlichen Anforderungen noch steigen werden und die Datenschutz-Grundverordnung in weitere Bereiche ausstrahlt.

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Autor: GROSS Rechtsanwaltsgesellschaft mbH

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